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深圳的另类扩容:在都市圈及大湾区内布局产业 “合作区”模式面临新任务

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特区40年,深圳并没有如一些人预期的那样迎来“扩容”。

关于困扰深圳的发展空间问题,从近期的改革文件精神来看,一方面中央希望深圳向内挖潜,提高空间资源的配置效率,另一方面深圳需要进一步加强与粤港澳大湾区其他城市的协调合作。

深圳的发展空间问题并非近年才出现,早在2004年,深圳就提出了“四个难以为继”——土地、空间难以为继;能源、水资源难以为继;实现万亿GDP需要更多劳动力投入,而城市空间已经不堪人口重负,难以为继;环境承载力难以为继。

正是在空间资源相对不足的制约下,深圳的土地财政依赖度较低,倒逼着深圳靠创新驱动走出了一条新路。据深圳发改委介绍,2019年深圳是中国单位面积经济产出最高的城市,也是万元GDP水耗、能耗和碳排放强度最低的大城市,更是中国空气质量最好的特大城市之一。

在新的发展时期,深圳需要继续发挥这一成功经验,并且以当前的经济体量,深圳有能力也有责任加强与周边城市的合作,实现与粤港澳大湾区的共同发展。

近期发布的《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案(2020-2025年)》也为深圳区域协调发展做出了指示:要加强与粤港澳大湾区其他城市协调合作,建立区域互动、优势互补的改革联动机制,实现协同对接,充分发挥制度整体效能。

在大湾区、都市圈内“扩容”

10月18日,国新办举行发布会,就如何推动深圳综合改革试点落地见效等情况,邀请相关部委及地方政府相关负责人答记者问。

自然资源部副部长庄少勤在发布会上解读称,这次实施方案赋予深圳市更大的土地审批自主权,实际上放的是改革的权,不是扩张的权,是为改革提供更大的改革空间,而不是城市建设的规模。

与此同时,庄少勤指出,中央提出的“双循环”新发展格局,将深圳市放在更大的新发展格局中优化区域空间布局,形成区域开放式、网络化、多中心、集约型的发展格局。深圳市就可以在开放的背景下,不仅用好自己的资源,也可以充分协同区域资源,使未来的发展空间得到更有力支撑。

关于空间“扩张”的问题,中国(深圳)综合开发研究院金融与现代产业研究所所长刘国宏表示,深圳为什么可以实现较高的经济密度?一个很重要的原因就是深圳的辖区只有这么大,要想获得发展,需要在一亩三分地上不断创新。中央不给深圳扩区,有利于深圳继续发挥过去成功的经验。

另一方面,中央的政策文件讲的是“协调合作”,要通过市场逻辑、市场机制来解决区域协调发展问题。

刘国宏继而表示,深圳要对整个粤港澳大湾区起到带动作用,与其他城市进一步融合,而不是深圳自身获得更多的资源,与其他城市之间变得“割裂”。

广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉也认为,如果“扩容”,深圳的发展红利至少中短期内不会外溢,往大了说,这与都市圈发展的国家新增长战略背道而驰。

今年,深圳和广东省分别提出了要编制“深圳都市圈”规划,范围将包括深圳、东莞、惠州、河源、汕尾五座城市。

一位接近深圳官方的研究人士向21世纪经济报道记者表示,关于深圳拓展发展空间的探讨,最终还是应该回到都市圈的框架中,不是谋求多大的管辖范围,而是城市间要有统一的规划、政策和执行体系,把都市圈的概念落到实处。

周边城市密集推动与深圳合作

事实上,关于区域协调发展,深圳早已做出了多方面的探索。

10月18日,深圳市深汕特别合作区召开党工委(扩大)会议。会议提出,深汕合作区作为区域协调发展的新生事物和国家、省、市诸多战略的集中承载地,要认清当前发展形势,紧紧抓住“双区驱动”的重大历史机遇,加快破解发展难题,推进与深圳一体化发展,坚定高质量发展方向。

深汕特别合作区恰恰是深圳探索区域协调发展的成果。合作区的机制探索基本分为了三个阶段:初期由深圳、汕尾两市共管共建;随后,经济建设归深圳,社会建设归汕尾;现在,深圳全面主导,GDP全纳入深圳,利益分成暂时归合作区,以后再作研究。

在第三个阶段,深汕合作区的经济发展势头显著增强,大量深圳的产业项目落地合作区,包括腾讯云计算数据中心、华为云服务区域总部、华润新一代数据中心等。2019年,合作区GDP增长了23.1%。

这一“飞地”模式,也受到了顶层设计的关注。2019年,《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》就明确提出,创新完善、探索推广深汕特别合作区管理体制机制。

8月13日,据深圳都市圈范围内另一地级市河源的官方媒体《河源日报》报道,河源市政协副主席李衍楠率调研组到江东新区,就推动“深河特别合作区”建设进行专题调研。

中国城市经济专家委员会副主任宋丁向21世纪经济报道记者表示,深汕特别合作区的意义非常重大,相对弱的城市让渡一部分权力,但享受利益分成。在深圳都市圈中,如果再造合作区,至少需要省级层面明确合作边界以及责权利的分配,其中最关键的是权力分配,这需要多方达成共识。

除了“飞地”,深圳与相邻城市的合作更具想象空间。9月底,东莞市委全会审议通过《关于进一步完善区域协调发展格局推动南部各镇加快高质量发展的意见》,根据目标,到2025年,包括长安、虎门、凤岗等在内的南部9个镇将高水平对接和融入深圳中国特色社会主义先行示范区建设。

长期以来,深圳与邻近的东莞多个镇有着紧密的产业合作、人员往来,东莞此番从市级层面明确提出对接和融入深圳,后续两座城市或将在体制机制衔接、交通、产业等方面有一系列跟进动作。

李宇嘉向21世纪经济报道记者表示,作为大湾区的重要引擎,深圳应当有这样的空间革命意识,围绕产业链,在粤港澳大湾区这个更大的范围内谋求空间资源协同。

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